La politica industriale in risposta alla Crisi del 2008

La risposta del governo degli Stati Uniti alla Crisi iniziata nel 2008 – a dispetto della tradizionale retorica liberista americana, ma certamente in modo coerente con le pratiche storiche di politica industriale[1] – è stata pressoché immediata. Uno dei più importanti interventi promossi dall’amministrazione Obama è stato l’American Recovery and Reinvestment Act del 2009 (ARRA) (ERP, 2010). Questa legge si è caratterizzata, da una parte, per la predisposizione di misure finalizzate a fronteggiare le situazioni di emergenza nel breve periodo (tra cui gli ammortizzatori sociali), dall’altro lato, l’impegno del governo americano sembra sia stato orientato alla promozione di una più ambiziosa strategia di lungo periodo, finalizzata all’aggiustamento strutturale e ad affrontare le necessità economiche e sociali ritenute prioritarie (ERP, 2010).

L’idea di un orientamento ad un pensiero strategico degli interventi è stata in realtà ricorrente nella retorica dell’amministrazione. In un intervento di Obama sullo stato dell’economia americana ad esempio viene affermato: “What we need is not a three-month plan, or even a three-year plan; we need a long-term American strategy, based on steady, persistent effort, to reverse the forces that have conspired against the middle class for decades. That has to be our project.” (Obama B., 2013).

In questo quadro circa un terzo delle risorse totali messe a disposizione dall’ARRA, uno stimulus package del valore complessivo di 787 miliardi di dollari, è stato destinato ad investimenti diretti e crediti di imposta per la promozione di particolari settori, tra cui quello finanziario, automobilistico, sanitario, della banda larga, energetico e della green industry (ERP, 2010; Di Tommaso e Schweitzer, 2013).

Il settore finanziario è stato al centro delle dinamiche che hanno caratterizzato l’inizio della Crisi internazionale e ha ricevuto una pronta attenzione da parte del governo americano. Nel settembre del 2008, l’amministrazione Bush è intervenuta, con il Troubled Asset Relief Program (TARP), per evitare il crollo dell’intero sistema creditizio, salvando numerosi istituti bancari (ERP, 2010).[2] In seguito l’amministrazione Obama ha promosso il Financial Stability Plan, con il quale il governo si è impegnato ad acquistare un valore di 2 trilioni di mutui dalle banche, al fine di incentivare l’immissione di liquidità nel sistema da parte delle banche.[3] Con il Dobb-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act del 2010 l’amministrazione ha inoltre tentato di provvedere ad una più generale riforma della regolazione del settore finanziario, per fornire maggiore stabilità al sistema.[4]

Nel 2008 anche il settore automobilistico è stato oggetto di politiche di salvataggio. Per il bail-out di Chrysler e General Motors (GM), regolato dal Loan and Security Agreement, il TARP ha complessivamente stanziato 17,4 miliardi di dollari (13,4 miliardi per GM e 4 miliardi per Chrysler). Nel caso di GM il governo americano ha acquistato gran parte del patrimonio dell’impresa divenendone il maggiore proprietario. L’approccio dell’amministrazione Obama è stato quello di promuovere l’immediato cambiamento della gestione manageriale che aveva portato al fallimento. Nel caso di Chrysler invece il governo ha agito partecipando direttamente alle negoziazioni per l’ingresso della FIAT nella direzione e nella gestione della compagnia.[5]

Un altro insieme di interventi che ha avuto grande visibilità nell’opinione pubblica americana e internazionale è stata la riforma del sistema sanitario. Le due leggi fondamentali su cui si base la riforma, il Patient Protection and Affordable Care Act (PPACA) e l’Health Care and Education Reconciliation Act, approvate in Congresso nel 2010, hanno esteso la copertura assicurativa sanitaria rendendola obbligatoria per tutte le categorie di soggetti.

Dal punto di vista economico questa riforma dovrebbe indurre un aumento della domanda nel mercato delle assicurazioni sanitarie, con l’effetto di stimolare lo sviluppo del settore assicurativo e delle industrie a esso collegate (quali quella farmaceutica, biomedicale, delle biotecnologie e dei servizi sanitari in generale).

In secondo luogo, poiché le assicurazioni mediche sono spesso incluse nei contratti di lavoro e acquistate dalle imprese per conto dei loro dipendenti, una riduzione del costo delle polizze, grazie ad una maggiore condivisione del rischio, potrebbe tradursi in un abbassamento del costo del lavoro.[6]

Lo sviluppo del settore delle infrastrutture è stato un ulteriore elemento importante della risposta del governo americano alla Crisi. In questo ambito sono stati predisposti investimenti, ad esempio, per il rinnovamento della rete autostradale e ferroviaria, ma l’attenzione dell’amministrazione Obama è andata anche allo sviluppo d’infrastrutture innovative, come ad esempio quelle per il settore broadband, per il quale l’ARRA ha stanziato circa 7 miliardi di dollari (Di Tommaso e Schweitzer, 2013; Di Tommaso e Tassinari, 2014).

Nell’ambito più generale delle politiche per lo sviluppo della piccola e media impresa, l’ARRA ha allocato circa 730 milioni di dollari alla Small Business Administration (SBA) come supporto alle piccole imprese durante la crisi (di cui 255 milioni come mutui e 375 milioni destinati direttamente alla SBA per facilitare l’accesso ai prestiti).[7]

L’amministrazione Obama ha inoltre supportato un incremento del 100% dei fondi per il Manufacturing Extension Partnership (MEP), gestito dal National Institute of Standard and Technology (NIST) (Di Tommaso e Schweitzer, 2013). All’inizio del 2011 il Congresso ha ampliato lo Small Business Jobs Act, fornendo 2 miliardi di dollari di nuovi incentivi fiscali per la creazione di nuove imprese e start-up.

In questo scenario, uno degli obiettivi più importanti perseguiti dal governo americano è stata la crescita e la competitività della manifattura avanzata, sia favorendo lo sviluppo delle imprese americane, sia attraendo attività industriali dall’estero (ERP, 2014).

Come parte della Make It In America initiative[8], è stata esplicitamente definita e implementata una national manufacturing strategy (OSTP, 2012; OSTP, 2014). Questa strategia mira a consolidare partnership pubblico-privato, coordinando le attività delle diverse agenzie federali per accelerare e aumentare gli investimenti in tecnologie manifatturiere avanzate, in particolare da parte delle piccole e medie imprese. Il programma federale prevede anche di estendere l’utilizzo degli appalti pubblici come strumento di promozione dell’innovazione nel settore manifatturiero avanzato. Il governo ha inoltre nel 2013 proposto di espandere la Select USA initiative, lanciata nel 2011, che è volta a favorire gli investimenti diretti esteri negli Stati Uniti (ERP, 2014).[9]
  1. La politica industriale americana, sebbene spesso “nascosta” dalla retorica liberista, sembra avere una tradizione che risale ai tempi di Alexander Hamilton (1791) e continua fino ad oggi. Vedi Graham (1992), Dobbin (1994), Reich (1982), Eisinger (1990), Bingham and Sharpe (1998), Chang (2007), Ketels (2007); Block (2008); Buigues and Sekkat (2009), Schrank and Whitford (2009), Block and Keller (2011), Wade (2012), Chang et al. (2013), Di Tommaso and Schweitzer (2013), Di Tommaso and Tassinari (2014), Mazzucato (2013), Tassinari (2014), Weiss (2014).
  2. In questo ambito il governo ha dato l’autorità al Tesoro degli Stati Uniti di acquistare fino a 700 miliardi di dollari di titoli garantiti da ipoteca. Nel marzo del 2011 più di 900 istituti di credito avevano ricevuto i fondi del TARP (Di Tommaso e Schweitzer, 2013). Per la lista degli istituti bancari che hanno ricevuto i fondi pubblici, e il corrispondente importo, vedi il sito internet del US Treasury Department: http://www.treasury.gov/initiatives/financial-stability/reports/Pages/TARP-Investment-Program-Transaction-Reports.aspx (ultimo accesso 03/06/2014).
  3. Questi interventi hanno avuto tuttavia un effetto limitato, le banche infatti hanno continuato a non concedere nuovi prestiti, a causa principalmente delle aspettative pessimistiche sull’andamento dell’economia (Di Tommaso e Schweitzer, 2013).
  4. Con questo provvedimento è stato costituito il Financial Stability Oversight Council, un organo incaricato di monitorare la stabilità dell’intero sistema finanziario. La legge inoltre ha imposto regole per tutelare la trasparenza e la sicurezza dei prodotti finanziari, per aumentare la protezione degli investitori e per rafforzare il potere dell’autorità di controllo nelle indagini di frodi finanziarie. Questo provvedimento tuttavia, nonostante abbia introdotto maggiori vincoli al sistema, non è stato in grado di imporre una radicale riforma della regolamentazione del settore. Per approfondimenti vedi Di Tommaso e Schweitzer (2013).
  5. Per approfondimenti sul caso GM e Chrysler vedi Di Tommaso e Schweitzer (2013); Di Tommaso e Tassinari (2014).
  6. Altri obiettivi perseguiti dalla riforma sanitaria attengono inoltre a un generale rinnovamento del sistema di circolazione delle informazioni relative ai pazienti e alle procedure mediche, in grado di ridurre i costi del servizio e garantire una maggiore velocità e sicurezza nell’acquisizione dei dati. Per un’esposizione più dettagliata dei contenuti della riforma sanitaria si rimanda a Di Tommaso e Schweitzer (2013).
  7. L’Export Working Capital Program (EWCP) e il Dealer Floor Plan (DFP) sono esempi di programmi implementati dalla SBA al fine estendere le garanzie sui mutui delle piccole imprese. Altre iniziative condotte dalla SBA per il supporto della piccola impresa sono state l’Export Market Entry Training Program (EMETP) e l’Export Trade Assistance Program (ETAP), finalizzati a promuovere le esportazioni americane, e la State Small Business Credit Initiative e la creazione di uno Small Business Lending Fund, gestite dal Tesoro. Per approfondimenti vedi Di Tommaso e Schweitzer (2013).
  8. Per ulteriori dettagli vedi http://www.democraticwhip.gov/makeitinamerica (ultimo accesso Ottobre 2014).
  9. Questo programma ha costituito dei team globali, guidati da ambasciatori americani presenti in 32 paesi chiave, per incoraggiare gli investimenti stranieri, stabilendo un “processo coordinato” per mettere in comunicazione i potenziali investitori con gli alti funzionari americani. L’iniziativa in particolare offre una serie di strumenti, compreso un elenco dei vari programmi federali e statali disponibili per gli investitori stranieri, per facilitare l’investimento negli Stati Uniti (Jackson, 2013).
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