Introduzione

Le questioni ambientali e la necessità di offrire soluzioni alla Crisi economica hanno stimolato negli ultimi anni una nuova domanda di politiche pubbliche – e in particolare di politiche industriali – rivolte congiuntamente alla sostenibilità e alla crescita (Arrow et al., 1995; OECD, 2011; World Bank, 2011; Mazzucato, 2013; Cappellin et al., 2014). In diversi paesi si è assistito per certi versi a una rinascita della politica industriale,[1] motivata dalla ricerca di nuove opportunità di sviluppo economico e dalla necessità di promuovere l’avanzamento tecnologico finalizzato allo sfruttamento di fonti energetiche alternative e alla riduzione dei consumi di energia (Smil, 2008; Armaroli e Balzani, 2011a, 2011b; Delucchi e Jacobson, 2011; Setti e Balzani, 2011; Bugamelli et al., 2014; Frey, 2014).[2]

Tuttavia lo scenario in cui l'azione pubblica si trova a essere definita e implementata si presenta quanto mai complesso. Gli orizzonti prioritari di intervento – come quello economico e quello ambientale – tendono in alcuni casi ad entrare in conflitto tra loro, mostrando l'esistenza di potenziali trade-off tra le diverse necessità politiche (Armaroli e Balzani, 2011a; Princen, 2005). In questo contesto l'efficacia e l'efficienza della politica industriale si confrontano con la capacità di trovare strumenti di analisi della realtà produttiva in grado di guidare - in modo trasparente e democratico - i processi di definizione delle azioni di policy, individuando i target e gli strumenti di intervento maggiormente in grado di rispondere a selezionate priorità politiche.[3]

E' in quest'ottica di ricerca di nuove pratiche in grado di migliorare l'efficienza e l'efficacia della politica industriale che in questo lavoro proponiamo un caso studio sugli Stati Uniti, presentando un'analisi originale della realtà produttiva americana e della sostenibilità del proprio sviluppo.

Infatti, insieme alle maggiori economie mondiali, anche gli Stati Uniti naturalmente sono stati chiamati a discutere soluzioni e proporre azioni di policy capaci di coniugare rilancio economico e sostenibilità ambientale. Come si illustrerà più dettagliatamente nel prossimo paragrafo, dal 2008 la risposta del governo americano alla Crisi (e all’attivismo di molte delle nuove potenze industriali emergenti), è stata caratterizzata da una politica interventista attiva (Wade, 2012; Mazzucato, 2013; Di Tommaso e Schweitzer, 2013; Di Tommaso e Tassinari 2014). A dispetto della tradizionale retorica liberista che aveva caratterizzato gli Stati Uniti nei decenni precedenti[4], sono stati implementati interventi di ispirazione keynesiana finalizzati a stimolare la domanda, di sostegno e salvataggio diretto di particolari imprese e di promozione di specifici settori o filiere.

In alcuni casi questi interventi hanno voluto rispondere a necessità di breve periodo, in altri hanno invece tentato di promuovere in un’ottica strategica il cambiamento strutturale dell’economia americana, considerando sia l’orizzonte economico sia più complessi obiettivi legati alla sostenibilità ambientale e sociale (ERP, 2010, p. 272).

Una delle principali novità di questo scenario è il ritorno a politiche industriali selettive (Lall e Teubal, 1998) interessate in particolare alla promozione di particolari settori, specialmente manifatturieri (Tregenna, 2009, 2014; Chang et al., 2013; Andreoni e Scazzieri, 2014), considerati in qualche modo strategici per l’interesse nazionale. Infatti, richiamando le parole dello stesso Presidente Obama, la risposta alle problematiche contemporanee si ritrova sempre più coinvolta in “strategic decisions about strategic industries”.[5]

Il crescente interesse verso lo sviluppo di particolari segmenti dell’economia tuttavia richiama l’attenzione su vecchi problemi che la politica industriale deve risolvere per essere efficiente ed efficace. In questo contesto una delle questioni principali che si pone è quella di una corretta individuazione dei target delle politiche industriali, cioè settori (ma anche filiere, reti, cluster, imprese o aree territoriali) che hanno le migliori potenzialità di promuovere gli obiettivi di policy. Infatti, come messo in luce in particolare dalla letteratura sui fallimenti del governo[6], considerando il rapporto tra i policy-maker e i target delle politiche industriali, il governo rischia di essere potenzialmente vulnerabile alle pressioni dei diversi segmenti della società, che possono allontanare l’azione di politica dagli interessi generali, spingendo l’intervento pubblico alla promozione di obiettivi “parziali”. Dall’altro lato emerge inoltre un problema informativo che il governo deve superare per individuare i target (e gli strumenti di policy) che conducano in modo efficace ed efficiente alla realizzazione degli obiettivi politici.

In questa prospettiva, uno degli obiettivi principali del presente lavoro è condurre un’analisi del sistema manifatturiero americano utile a individuare i settori economici che possono essere considerati potenziali target strategici per l’intervento di politica industriale. In particolare vogliamo da una parte valutare la diversa potenzialità dei settori manifatturieri di promuovere la crescita dell’economia, dall’altra l’intento è mettere in luce i settori che hanno realizzato le migliori performance in termini di riduzione dell’impatto ambientale. Il secondo aspetto (quello ambientale) vuole in particolare riflettere la prospettiva coerente con l’obiettivo di ridurre il consumo energetico e l’emissione di sostanze inquinanti nei processi produttivi industriali, migliorando così l’efficienza energetica e la riduzione dell’impatto ambientale nella produzione di beni manifatturieri.

Si ritiene che la comparazione dei risultati ottenuti percorrendo le due diverse prospettive (di crescita e ambientali) possa favorire la comprensione dei trade-off esistenti e offrire indicazioni di politica industriale, riguardo ai settori che potrebbero meritare particolare attenzione da parte del policy-maker per le potenzialità connesse a uno o entrambi gli aspetti considerati.

Sul piano metodologico l’analisi è condotta attraverso la costruzione di due diversi indicatori composti. Il primo, che abbiamo denominato Indice di Settore Strategico (ISS), fornisce una classifica dei settori manifatturieri americani in base alla loro diversa capacità di promuovere la crescita dell’economia. Il secondo, che abbiamo chiamato Indice di Settore Strategico Green (ISSG), valuta invece le performance settoriali dal punto di vista della riduzione del consumo energetico e dell’emissione di sostanze inquinanti.

Il resto del lavoro è organizzato come segue. Nel prossimo paragrafo forniamo una sintesi dei più recenti interventi di politica industriale negli Stati Uniti, dedicando particolare attenzione agli interventi a favore del settore energetico e della green industry. Nel paragrafo 3 presentiamo brevemente la letteratura inerente i settori strategici e le principali ragioni teoriche che possono giustificare una politica industriale a favore di particolari settori. Nel paragrafo 4 sviluppiamo i due indicatori composti, che impiegheremo, nella sezione successiva, per analizzare il sistema manifatturiero americano. Il Paragrafo 6 presenta alcune considerazioni conclusive.
  1. Vedi, ad esempio, Rodrik (2010), Aghion et al. (2011), Bianchi et al. (2011), Wade (2012), Chang et al. (2013), Ninni (2013), O’Sullivan et al. (2013), Stiglitz e Lin (2013), Warwick (2013).
  2. Come è noto, una risposta sul piano internazionale alle problematiche ambientali è stata la creazione, nell’ambito delle Nazioni Unite, dell’International Panel on Climate Change (IPCC), con cui si è avviato il percorso per l’adozione da parte dei paesi aderenti di un Protocollo per la riduzione dell’emissione di gas serra (stipulato inizialmente a Rio de Janeiro nel 1992, e modificato e approvato a Kyoto nel 1997). In seguito si sono tenute una serie di conferenze dell’Onu per discutere il problema del cambiamento climatico e negoziare i termini degli accordi internazionali in tema di ambiente (a Bali nel 2007, a Copenhagen nel 2009, e altri diversi vertici, fino al più recente a Lima nel Dicembre del 2014). Per i dettagli sugli accordi stipulati e i paesi aderenti vedi: http://unfccc.int/2860.php (ultimo accesso Dicembre 2014).
  3. Su questo punto si veda per esempio Di Tommaso e Schweitzer (2013).
  4. Ci riferiamo in particolare alle decadi del cosiddetto Washington Consensus. Si veda, per esempio, Etzioni (1983), Schultze (1983), Di Lorenzo (1984), Dorn (1984), Johnson (1984), Niskanen (1984), Norton (1986), Eisinger (1990), Graham (1992), White (2007).
  5. Vedi The Economist (5 Agosto 2010), The global revival of industrial policy, Picking winners, saving losers: Industrial policy is back in fashion. Have governments learned from past failures?.
  6. Vedi Krueger (1990), Le Grand (1991), Chang (1994, 2011), Buigues e Sekkat (2009), Di Tommaso e Schweitzer (2013), Schuck (2014).
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