L’evoluzione degli strumenti volontari

Tra i vari strumenti di policy, quelli volontari hanno segnato un punto di svolta nelle politiche ambientali dei Paesi UE, nella direzione di un maggiore coinvolgimento degli attori socio-economici responsabili della gestione di fasi cruciali della sostenibilità dei processi e dei prodotti. Basti pensare allo stesso consumatore: la scelta della Commissione Europea di istituire oltre vent’anni fa l’Ecolabel, un marchio ecologico con il Regolamento CE 880/92 (modificato dal nuovo Regolamento CE 1980/2000) è stata senz’altro orientata, oltre che ad offrire un efficace strumento di marketing alle imprese, a conferire all’acquisto e al consumo dei prodotti un ruolo primario nelle politiche ambientali. Al cittadino/consumatore vengono offerte garanzie attendibili circa la performance ambientale del prodotto etichettato ma, soprattutto, viene attribuita la responsabilità di decidere in prima persona, attraverso le proprie scelte d’acquisto, degli effettivi spostamenti nelle quote di mercato e, di conseguenza, nelle prestazioni ambientali del corrispondente sistema-prodotto. E’ interessante notare come per rispondere ad obiettivi quali l’informazione e l’innalzamento della consapevolezza “ecologica” del consumatore, il policy maker comunitario sia ricorso a strumenti diversi dall’Ecolabel (che non è un marchio informativo): la sensibilizzazione e formazione ambientale dei potenziali consumatori, da un lato, e l’informazione obbligatoria riguardante i rischi ambientali sui prodotti, dall’altro, rimangono infatti cardini fondamentali delle politiche ambientali promosse dalla Commissione Europea, che negli ultimi anni ha arricchito le opzioni di policy a propria disposizione in questo ambito con il Regolamento Reach, con la promozione dell’EPD (Dichiarazione Ambientale di Prodotto), dell’ecological footprint, ecc.

Con la diffusione degli strumenti volontari, anche gli attori istituzionali sono stati coinvolti in misura crescente nelle politiche ambientali, e hanno visto ampliarsi gli orizzonti della propria azione. Da funzioni meramente legate al comando, attraverso la regolazione, e al controllo, a valle dell’implementazione della politica, lo spettro della governance si è ampliato fino ad includere, come esempio “estremo” di innovazione istituzionale, ruoli di coordinamento e di mediazione nelle fasi negoziali e di definizione degli accordi ambientali, nonché l’attiva partecipazione agli stessi come parti in causa nelle fasi attuative. La graduale diffusione dell’EMAS (Eco-Management and Audit Scheme) in Europa e in Italia, a partire dal 1995 non ha mai cessato di fungere da stimolo all’innovazione nei processi di controllo e autorizzativi, di politica territoriale e di sviluppo industriale locale; e ha sempre più chiamato gli enti competenti ad un profondo ripensamento degli approcci regolamentativi tradizionali, a favore di logiche negoziali e fiduciarie nei confronti del mondo industriale. L’EMAS, infatti, è stato portatore di diversi elementi di novità nell’ambito delle politiche ambientali. Una prima è consistita nel tentativo di inserire una riorganizzazione e razionalizzazione della gestione ambientale dell’azienda nell’ambito di un rapporto nuovo tra imprese, istituzioni e pubblico: un rapporto basato sulla cooperazione, il supporto reciproco, la trasparenza. La responsabilizzazione dell’impresa è avvenuta pertanto attraverso la valorizzazione di un’impostazione propria dell’impresa stessa, quella gestionale. In tale prospettiva, il legislatore non pone all’impresa dei limiti quantitativi o dei vincoli operativi, ma delinea le caratteristiche che un sistema di gestione ambientale deve possedere perché all’impresa stessa venga attribuito un pubblico riconoscimento della sua correttezza e completezza.

La logica dell’EMAS è infatti quella dell’attivazione delle imprese verso il miglioramento delle proprie prestazioni ambientali secondo tempi e criteri commisurati alle loro esigenze e disponibilità (anche se nel tempo si è accentuata l’attenzione a sviluppare modalità di misurazione e benchmarking più strutturate), dettati più dalle pressioni di natura competitiva e sociale che dalle prescrizioni normative.

Non va tuttavia sottaciuto che, soprattutto in Italia, la conformità alle leggi ambientali rappresenta un onere impegnativo e dai confini non sempre facilmente definibili. Conseguentemente, benché il rispetto della conformità legislativa non sia fatto specifico oggetto di verifica nell’ambito della partecipazione dell’azienda all’EMAS, esso deve essere concepito come una precondizione il cui mantenimento nel tempo è tra i compiti fondamentali del sistema di gestione ambientale.

L’organizzazione che soddisfa i requisiti del Regolamento viene inserita in un apposito registro europeo e all’azienda è consentito rendere pubblico questo risultato a tutti i propri interlocutori. Questo fronte della valorizzazione, come vedremo in seguito, è stato probabilmente quello che ha dato meno risultati positivi e che richiede di essere potenziato.

Un altro strumento, mai pienamente decollato nel nostro Paese, il green procurement, offre alle istituzioni pubbliche una formidabile opportunità di crescita dal punto di vista dell’interazione con il sistema produttivo e distributivo, consentendo un “salto di qualità” nelle scelte relative alle politiche di spesa ma, allo stesso tempo, pone le amministrazioni esattamente sullo stesso piano di responsabilità dei privati cittadini quanto ai comportamenti da “consumatore consapevole” (Commissione Europea, 2006; Testa et alii, 2012).

Il principale problema che una politica industriale che voglia efficacemente promuovere un modello di produzione e di consumo sostenibili deve quindi affrontare, per poter divenire un approccio utile ed efficace anche sul piano attuativo delle politiche ambientali, non è soltanto quello della semplificazione dello “strumentario” a disposizione del policy maker, né tantomeno quello della scelta di pochi strumenti su cui puntare. La chiave di volta dell’approccio comunitario è invece costituita dalla capacità di coordinare l’applicazione degli strumenti attualmente utilizzati, e ormai significativamente diffusi, valorizzando le interrelazioni tra questi, creando effetti di mutuo rafforzamento e potenziando le sinergie, oggi ancora limitate.

Questo approccio innovativo è stato in prima istanza definito all’inizio del nuovo millennio con il termine Integrated Product Policy (IPP).

I diversi strumenti che compongono in modo disomogeneo il quadro di riferimento della politica ambientale nei Paesi dell’UE non sono nati seguendo un disegno preordinato e coerente, e hanno quindi originato ampie aree di sovrapposizione. Su un prodotto industriale oggi possono essere applicati contestualmente standard obbligatori, tasse o depositi con cauzione, etichettature obbligatorie e marchi ecologici volontari (in alcuni casi di emanazione sia nazionale che comunitaria). Questi strumenti, tuttavia, vanno considerati come il frutto di un processo “spontaneo” di maturazione delle esigenze e degli obiettivi di policy che ha accomunato molti dei Paesi Membri e ha spinto ad arricchire le opzioni per raggiungere nuovi margini di miglioramento e, soprattutto, coinvolgere nuovi attori.

In questa logica, la IPP ha mirato ad ottimizzare la congruenza e la complementarità tra i diversi strumenti, utilizzandoli in modo coordinato nel perseguimento degli obiettivi per cui sono stati concepiti. La IPP si è presentata dunque come rilevante occasione per ridefinire e riorganizzare l’assetto del policy making comunitario, mirando alla “integrazione”, intesa nei suoi diversi significati, primo fra tutti quello di coerenza tra i diversi approcci nazionali e i differenti livelli istituzionali chiamati a partecipare alle politiche dell’Unione. Questo approccio all’integrazione si è poi progressivamente arricchito negli ultimi anni nella prospettiva della produzione e consumo sostenibili.

Alla luce di questa evoluzione è possibile sintetizzare le indicazioni più concrete riguardanti le diverse tipologie di strumenti di una politica integrata della sostenibilità:

  1. gli strumenti di “comando e controllo” sono indispensabili per garantire il rispetto da parte di tutti gli attori coinvolti (anche nell’ambito di una determinata categoria: i produttori, i distributori,…) dei requisiti fondamentali di una politica, che siano socialmente condivisi e possano essere considerati “non negoziabili” ;

  2. gli strumenti economici sono particolarmente efficaci quando l’obiettivo è quello di mutare i comportamenti radicati in alcuni attori, con riferimento soprattutto all’influenza negativa di fattori di efficienza economica sulle prestazioni ambientali del sistema-prodotto, verso modelli (di produzione, di consumo,…) socialmente desiderabili ma non “imponibili” coercitivamente;

  3. gli strumenti volontari che utilizzano l’approccio su basi “consensuali” della certificazione vengono utilizzati per incentivare la diffusione di comportamenti desiderabili, ma adottati da una parte limitata degli attori interessati, a cui viene riconosciuta un’eccellenza relativa, valorizzabile sotto il profilo competitivo o relazionale (ad esempio nei rapporti con gli stakeholder);

  4. gli strumenti volontari basati sulla negoziazione sono mirati alla costruzione del consenso necessario alla definizione e attuazione di specifici interventi di miglioramento ambientale, non realizzabili in assenza di tale consenso;

  5. le azioni di sensibilizzazione e di stimolo (informazione del pubblico, green procurement, ecc.), sono finalizzate a promuovere i comportamenti e le scelte desiderabili dal punto di vista ambientale attraverso la diffusione di conoscenze e modelli “positivi”.

L’esperienza maturata negli ultimi anni dimostra che nessuno di questi strumenti può essere considerato pienamente efficace e sufficiente da solo ad attuare una politica, anche se focalizzata su specifici aspetti ambientali o settori di attività. Ciascuno di essi garantisce il raggiungimento di alcuni obiettivi, lasciando margini di ulteriore miglioramento. Gli esempi offerti dall’evidenza empirica sono innumerevoli: strumenti di “comando e controllo” che, una volta applicati, perdono la spinta propulsiva verso l’innovazione ambientale da parte delle imprese; strumenti economici che non consentono alle imprese di mantenere la propria competitività; strumenti volontari che iniziano a diffondersi in misura significativa nel sistema industriale, ma che richiedono riconoscimenti dai diversi stakeholder per consolidarsi.

In molti contesti di policy i limiti incontrati dai diversi strumenti hanno fatto sì che maturasse spontaneamente un approccio “integrato” nelle politiche ambientali. Ancorché disorganico e non coordinato, questo approccio dimostra innanzitutto come i diversi strumenti siano considerati complementari nell’ambito di una stessa politica ambientale o addirittura coessenziali per l’efficacia di una politica, soprattutto se questa si misura anche in base alla capacità di coinvolgere tutti gli attori interessati.

Anche in quest’ultimo caso non mancano riferimenti alle esperienze maturate nell’UE. La regolamentazione può essere fondamentale per diffondere l’impegno ad aderire ad un accordo ambientale a tutti gli operatori del settore industriale in cui è applicato, una volta che questo si sia diffuso alla maggioranza di essi e vi sia reticenza ad aderire o, peggio, comportamenti opportunistici di free riding da parte degli altri. Gli accordi ambientali possono riguardare l’applicazione di una tassa o di un sussidio economico. Gli incentivi economici vengono utilizzati in molti Paesi Membri per promuovere la diffusione dell’EMAS. L’approccio del ciclo di vita e l’attenzione al prodotto, connotato principale dell’Ecolabel, rappresentano una delle “frontiere” del Regolamento EMAS. L’informazione al pubblico sull’esistenza e le garanzie dell’Ecolabel è condizione necessaria per la sua diffusione. I marchi ecologici sono utilizzati per segnalare la partecipazione di un’impresa ad un accordo volontario (è il caso ad esempio dell’accordo AISE nel settore dei detergenti). Gli accordi ambientali sono identificati come strumento applicativo del protocollo di Kyoto, fonte di regolamentazione per il contenimento dei gas serra. L’elencazione esemplificativa delle opportunità di mutuo rafforzamento tra strumenti potrebbe proseguire a lungo.

Per completare il quadro dei “correlati empirici” di questo nuovo approccio, tuttavia, va fatto cenno alla parallela linea evolutiva che ha contraddistinto lo sviluppo degli strumenti di gestione ambientale d’impresa. In sintonia con quanto registrato nel campo delle politiche pubbliche, questa evoluzione ha segnato il progressivo ampliamento degli strumenti utilizzati dalle imprese, profilando rilevanti opportunità per una “gestione integrata”[1].

Anche se la scansione temporale e i punti nodali di questo sviluppo non sono chiaramente identificabili, come accade nel caso delle politiche pubbliche, è evidente come si sia verificato un progressivo affinamento degli strumenti messi a punto ed implementati per rispondere alla crescente domanda di miglioramento delle prestazioni ambientali proveniente da diverse “fonti”: la normativa, il mercato, le comunità locali e gli altri stakeholder sociali.

A strumenti di tipo tecnico e tecnologico, a lungo gli unici utilizzati per affrontare le problematiche ambientali, si sono nel tempo affiancati strumenti di tipo gestionale, organizzativo, analitico-valutativo e comunicazionale via via più “sofisticati”. Questi strumenti sono stati sviluppati nel perseguimento di molteplici obiettivi, dall’obbligo di abbattere gli inquinanti (dalle tecnologie “end of pipe” alle BAT, Best Available Technology), alla necessità di misurare le proprie prestazioni (bilanci ambientali e report di sostenibilità, indicatori, audit ambientale, LCA, Life Cycle Assessment,…); dall’esigenza di definire modalità di lavoro in grado di prevenire tali emissioni (sistemi di gestione ambientale), alla volontà di comunicare efficacemente agli interlocutori esterni il proprio impegno (rapporti e dichiarazioni ambientali, marchi di prodotto, ecc.).

E’ interessante notare come il parallelo con le politiche pubbliche riguardi aspetti cruciali:

  • gli strumenti d’impresa si sono sviluppati “spontaneamente” e in modo disorganico, per rientrare solo recentemente in un quadro coerente sotto il profilo gestionale e organizzativo;
  • l’applicazione di questi strumenti ha mostrato spesso limiti dovuti alla parzialità dell’approccio che li aveva “generati” (le tecnologie di abbattimento mal gestite sono inefficaci, gestire correttamente gli impatti ambientali, e non comunicarlo all’esterno non produce benefici per l’impresa, ecc.);
  • la tendenza di alcune imprese, particolarmente avanzate sul fronte dell’eco-efficienza, è oggi quella di valorizzare le opportunità di gestire in modo integrato le problematiche della sostenibilità, utilizzando gli strumenti a disposizione in modo coordinato e sinergico;
  • questa tendenza è chiaramente orientata a ricercare il coinvolgimento di altri attori coinvolti nella gestione degli aspetti ambientali relativi al ciclo di vita del prodotto (fornitori, clienti, distributori, ecc.), per metterli in condizione di offrire il proprio supporto alle strategie di miglioramento adottate dall’impresa.
  • In realtà, i percorsi evolutivi non sono stati affatto “paralleli”, bensì “convergenti” in moltissimi punti, ogniqualvolta il policy maker ha tratto ispirazione da strumenti sviluppati nell’ambito della gestione d’impresa per definire strumenti di politica ambientale (con riferimento soprattutto a quelli volontari: EMAS, Ecolabel,…) o, per contro, le imprese hanno migliorato la propria gestione ambientale grazie ad uno strumento messo a disposizione dalle politiche pubbliche (i sistemi di gestione ambientale, i marchi ecologici come strumento di marketing, …).
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